Klage 211 – Klage over afslag på aktindsigt
International Medical Cooperation Committee
c/o Panum Instituttet 9.2.2.
Nørre Allé 14
2200 København N
30. maj 2018
Klage 211 – Klage over afslag på aktindsigt
Tipsungdomsnævnet har 30. maj 2018 behandlet the International Medical Cooperation Committees klage af 5. december 2017 over Dansk Ungdoms Fællesråds afgørelse om afslag på aktindsigt i sagsbehandlingen af spørgsmålet om driftstilskud i medfør af tilskudsbekendtgørelsen.
Tipsungdomsnævnet har besluttet at stadfæste Dansk Ungdoms Fællesråds afgørelse af 22. november 2017.
Sagsfremstilling
The International Medical Cooperation Committee (IMCC) har ved mail af 7. december 2016 anmodet om aktindsigt i den indstilling, som DUFs sekretariat forud for Tipsudvalgets møde distribuerede til Tipsudvalgets medlemmer om IMCCs gruppeplacering. IMCC har endvidere ved brev af 14. november 2017 anmodet om aktindsigt i referat af Tipsudvalgets møde(r), hvor beslutningen om driftstilskuddets størrelse er foretaget og om aktindsigt i tilskuddet til alle medlemsorganisationer for både år 2016 og 2017.
Dansk Ungdoms Fællesråd (DUF) har ved mail af 8. december 2016 truffet afgørelse om at give afslag på anmodningen om aktindsigt af 7. december 2016. DUF har ved brev af 22. november 2017 behandlet anmodningen af 14. november 2017, og truffet afgørelse om at give IMCC aktindsigt i en række af de anmodede dokumenter, dog således at der gives afslag på aktindsigt i referat fra bevillingsmødet 31. oktober – 1. november 2017 samt i akt. nr. 1 (Sagsark - gruppering, The International Cooperation Committee, Sagsnummer Grp-2016-0264 (intern sagsfremstilling)), nr. 2 (Intern vurdering af IMCC aktiviteter), nr. 6 (Sagsark 2 – gruppering - The International Cooperation Committee, Sagsnummer Grp-2016-0264 (intern sagsfremstilling)), nr. 15 (Sagsark Gruppering (Intern sagsfremstilling)), nr. 18 (Sagsark Gruppering (Intern sagsfremstilling)), nr. 21 (Tjekliste Formalia – Vedr. sagsnr.: DT-B-2017-019), nr. 22 (Tjekliste Regnskab – Vedr. sagsnr.: DT-B-2017-019) og nr. 30 (Sagsfremstilling).
IMCCs anbringender:
IMCC har ved brev af 5. december 2017 klaget over DUFs afgørelse, og har i den forbindelse fremført følgende til støtte for klagen.
DUF har alene givet aktindsigt i de dokumenter, som IMCC allerede var i besiddelse af, herunder mail- og brevkorrespondance mellem DUF og IMCC. IMCC har anført, at det ikke er muligt for organisationen at vurdere, om de ikke-udleverede dokumenter er omfattet af forvaltningslovens § 14a og § 14b, idet de ikke har mulighed for at se dokumenterne.
Om udvidet aktindsigt efter forvaltningslovens § 9, har IMCC henvist til, at Kammeradvokaten fortolker bestemmelsen som følger: ”2.2 SÆRLIGT OM ANMODNINGER OM AKTINDSIGT I DOKUMENTER VEDRØRENDE DEN PÅGÆLDENDE SELV Der gælder en særlig gunstig regel om såkaldt egenacces, som indebærer, at den, hvis personlige forhold er omtalt i et dokument, som udgangspunkt kan forlange at blive gjort bekendt med oplysningerne herom, jf. OFL § 8”
IMCC har videre refereret følgende fra borger.dk: ”Partsindsigt: Udover den almindelige aktindsigt, har du som part i en sag særlige rettigheder. Partsaktindsigten er mere omfattende end den generelle aktindsigt, da der er oplysninger om en selv, du gerne må blive bekendt med, men som andre ikke ville gå adgang til. Som part kan du dog godt bemyndige en anden til at søge indsigt på dine vegne.”
Eftersom IMCC er direkte part i sagen, finder de, at den udvidede aktindsigt bør finde anvendelse.
IMCC har stedse undret sig over sagsbehandlingen, idet Tipsudvalget tilsyneladende ikke har forholdt sig til den omfattende dokumentation, som IMCC har tilsendt DUF. Det ses således ikke i de afslagsbreve, som er sendt til IMCC, at Tipsudvalget aktivt har forholdt sig til IMCCs argumenter og dokumentation. Dette er DUF gjort opmærksom på ved skrivelser af 30. november 2016, 19. juni 2017 og 14. november 2017.
IMMC er usikker på om DUF i deres afgørelse eller sagsfremstilling til Tipsudvalget har anvendt andre oplysninger end dem, IMCC selv har tilsendt DUF. DUF kunne dokumentere deres påstand ved at give aktindsigt i den sagsfremstilling, som DUFs sekretariat har udarbejdet om IMCC til Tipsudvalget. IMCC har en formodning om, at sagsfremstillingen ikke er sket med loyal hensyntagen til IMCCs dokumentation og argumentation.
DUFs juridiske konsulent har i en telefonsamtale af 14. november 2017, oplyst IMCC om, at Tipsudvalget på det møde, hvor IMCCs sag skulle behandles, havde 2.100 dokumenter at forholde sig til. IMCC har i forlængelse heraf anført, at det med så omfattende en mængde dokumenter vil være naturligt, at Tipsudvalgets medlemmer læner sig op ad den indstilling, som DUFs sekretariat har udarbejdet. Hvis det viser sig, at den pågældende indstilling er ufuldstændig eller ikke loyalt gengiver IMCCs dokumentation og argumentation, risikeres det, at Tipsudvalget har truffet sin afgørelse på forkert grundlag.
DUFs beslutning om at indplacere IMCC i gruppe c, og samtidig foretage en nedskæring af driftstilskuddet på 29,3 %, vil have omfattende og ødelæggende konsekvenser for IMCCs muligheder for fortsat at udvikle sig som organisation til gavn for de knap 2.000 aktive unge frivillige. Anmodning om aktindsigt er derfor rimelig, relevant og nødvendig.
De omhandlede dokumenter er omfattet af forvaltningslovens § 13, idet sagsfremstillingen fra sekretariatet til Tipsudvalget må anses for at være interne arbejdsdokumenter, som foreligger i endelig form. Dokumenterne er selvstændige dokumenter, der er udarbejdet af en myndighed for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder, og DUF skal derfor give IMCC aktindsigt i dokumenterne.
I forhold til meroffentlighedsprincippet og afvejningen af på den ene side de hensyn, der ligger til grund for bestemmelsen i forvaltningslovens § 12, og på den anden side den berettigede interesse, har IMCC anført, at organisationen er uenig i DUFs konklusioner, da afgørelsen har indgribende konsekvenser for IMCC. Der er intet til hinder for at give aktindsigt ”i videre omfang”, eftersom ingen af de relevante efterspurgte dokumenter er i strid med anden lovgivning, ligesom der ikke ses at foreligge et ”reelt og sagligt behov for at undtage dokumenter eller oplysninger fra retten om aktindsigt.
IMCC er uenig i DUFs udlægning af forvaltningslovens § 12. Konkret er der tale om et dokument – en indstilling til Tipsudvalget – som er færdigudarbejdet og fremlagt, hvorefter Tipsudvalget har anvendt dokumentet i forbindelse med deres stillingtagen til IMCCs fremtid. IMCC har således anmodet om aktindsigt i noget, som er foregået, og der er derfor ingen mulighed for at påvirke det, som allerede er sket. DUFs holdning er således ude af trit med virkeligheden. Endvidere forstås DUFs argumentation næsten derhen, at IMCC skulle ønske eller have til hensigt at lægge ’pres’ på en eller flere af DUFs medarbejdere, hvilket IMCC anser som en alvorlig – men fuldstændig grundløs – beskyldning.
I relation til spørgsmålet om meroffentlighed i medfør af offentlighedsloven, har IMCC anført, at DUF ikke har foretaget en konkret vurdering. Der er henvist til betænkningen bag offentlighedsloven (1510/2009), særligt pkt. 3.4: ”Vurderingen af, om der skal gives meroffentlighed, skal omfatte både de hensyn, der taler for, og de der taler imod, at der gives offentlighed. Vurderingen skal være konkret. Ved bedømmelsen kan der tages hensyn både til, at skadevirkningerne ved indsigt ofte svækkes efterhånden som tiden går, og til de langsigtede skadevirkninger ved, at der gives indsigt. Der skal også lægges vægt på, hvor stor almen interesse der er for det spørgsmål, som dokumentet omhandler. God forvaltningsskik tilsiger, at meroffentlighed også overvejes for så vidt angår oplysninger og dokumenter som falder helt udenfor offentlighedslovens anvendelsesområde. Om ansøgeren er journalist eller ej, spiller ingen rolle for, om der bør gives meroffentlighed.”
Det er supplerende anført, at det er uforståeligt, at DUF, som et netværk for 72 danske demokratiske ungdomsorganisationer, ikke prioriterer åbenhed i sin egen forvaltning. Ligeledes er det fremhævet, at der alene anmodes om aktindsigt i dokumenter, der vedrører organisationen selv og IMCC finder derfor ikke, at det foreligger noget rimeligt hensyn til hemmeligholdelse.
DUFs anbringender:
DUF er ved brev af 16. januar 2018 fremkommet med sine bemærkninger til klagen. Ved afgørelsen på IMCCs anmodning om aktindsigt har DUF anvendt forvaltningslovens regler, idet der er tale om en anmodning fra sagens part, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 1. Offentlighedsloven finder dog anvendelse, såfremt den vil stille parten bedre end efter forvaltningsloven.
De dokumenter, som IMCC ikke har fået aktindsigt i, er interne dokumenter, jf. forvaltningslovens § 12. Det følger bl.a. af den gældende vejledning om forvaltningsloven, at interne dokumenter er dokumenter der udarbejdes af en myndighed til eget brug ved behandlingen af en sag. DUF er uenig i det af IMCC anførte om, at DUF har nægtet aktindsigt efter forvaltningslovens § 13, stk. 3. Afslaget er givet med hjemmel i lovens § 12. DUF har vurderet de enkelte sagsakter, der er givet afslag på aktindsigt i, og fundet at de ikke er omfattet af situationerne i lovens §§ 13-14.
DUF har videre anført, at efter forvaltningslovens § 13, stk. 1, nr. 3, er det et krav, at dokumentet ikke indeholder en vurderende stillingtagen. Såfremt der konkret er tvivl, må afgørelsen træffes på grundlag af en samlet vurdering af dokumentets indhold og funktion. Det afgørende ved denne vurdering er navnlig, om dokumentet primært er udarbejdet i bevismæssigt øjemed, eller om det udarbejdes alene for at danne grundlag for interne overvejelser, jf. vejledning om forvaltningsloven. Da der i denne sag er tale om en intern sagsfremstilling, der er udarbejdet til brug for Tipsudvalgets skønsudmåling af IMCCs driftstilskud, er det DUFs overbevisning, at forvaltningslovens § 13 ikke giver hjemmel til aktindsigt i dokumentet.
Det er endvidere vurderet, at der ikke kan gives aktindsigt i de efterspurgte interne dokumenter, idet disse ikke er omfattet af forvaltningslovens §§ 14 a og b. Der er tale om en ekstraheringspligt for myndigheden, hvorefter myndigheden er underlagt at give aktindsigt i oplysninger, som har haft betydning for sagens afgørelse, og som ikke fremgår af andre dokumenter, der udleveres i forbindelse med aktindsigten, jf. vejledning om forvaltningsloven. DUF har ikke i sin afgørelse eller i sagsfremstillingen til Tipsudvalget anvendt andre oplysninger, end dem IMCC selv har tilsendt DUF.
Egen-acces, som følger af offentlighedslovens § 8, indebærer, at en person kan få indsigt i oplysninger vedrørende den pågældende selv, i samme omfang som efter forvaltningsloven. Dermed gælder der også en undtagelse til retten om egen-acces, jf. bl.a. offentlighedslovens § 23, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter interne dokumenter.
I forhold til bemærkningen om, at DUF efter meroffentlighedsprincippet burde give aktindsigt i videre omfang, har DUF foretaget denne vurdering, jf. offentlighedsloven. Der er tale om en ret for myndigheden til at give videre aktindsigt, men ikke en pligt.
Der er i forbindelse med afgørelsen foretaget en afvejning mellem de principper, der ligger til grund for forvaltningslovens § 12, og IMCCs berettigede interesse i, at anmodningen om aktindsigt imødekommes. Bestemmelsen i § 12 har bl.a. til formål at sikre en beskyttelse af forvaltningsmyndighedernes interne beslutningsproces – idet de ansatte sikres adgang til at foretage deres overvejelser og udføre det forberedende sagsarbejde uden det pres, som det ville være, hvis arbejdet var omfattet af retten til aktindsigt. I DUFs tilfælde understøttes dette hensyn yderligere af, at sagsbehandlingen foretages af sekretariatet, mens det er Tipsudvalget der på baggrund af sagsmaterialet og Tilskudsbekendtgørelsen foretager den endelige afgørelse af de enkelte organisationers driftstilskud.
Princippet i offentlighedslovens § 26, nr. 3 henviser ikke til indstillinger til udvalg og lignende, men derimod til dokumenter, der først udarbejdes efter at en myndigheds beslutningsproces er afsluttet. Konkret er dette bevillingsbrevet. Der gælder dog en undtagelse til ovennævnte. Hvis beslutningen er optegnet som en tiltrædelse af en indstilling fra sekretariatet, gælder retten til aktindsigt også indstillingen, såfremt det er nødvendigt for at få kendskab til beslutningens indhold og begrundelse.
Kammeradvokatens vejledning er en oplistning af de almindelige principper, der skal ses på, når det skal vurderes, hvorvidt der skal gives aktindsigt i et internt dokument efter forvaltningslovens § 12 og offentlighedslovens § 23. Hvordan de enkelte principper konkret skal forstås og fortolkes, fremgår blandt andet af den juridiske litteratur og praksis. Det er DUFs overbevisning, at IMCC ikke har fortolket principperne korrekt.
Tipsudvalget havde på bevillingsmødet i november mere end 2.100 bilagssider. Tipsudvalget havde fået alt IMCCs tilsendte materiale fremlagt som bilag.
Retsgrundlag
Lovbekendtgørelse nr. 433 af 22. april 2014 (forvaltningsloven)
§ 12 har følgende indhold:
”§ 12. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses dokumenter, der ikke er afgivet til udenforstående. [...]”
Begrundelse
Tipsungdomsnævnet finder, at de dokumenter, som er efterspurgt af IMCC og ikke udleveret er interne dokumenter, jf. forvaltningslovens § 12. DUF er derfor ikke forpligtet til at udlevere disse dokumenter, idet forvaltningslovens § 13 ikke finder anvendelse.
Tipsungdomsnævnet stadfæster derfor Dansk Ungdom Fællesråds afgørelse af 22. november 2017.
Tipsungdomsnævnets afgørelse kan ikke påklages til anden administrativ myndighed.
Med venlig hilsen
på Tipsungdomsnævnets vegne
Linda Nielsen
Formand